Perngertian Pengawasan Dan Peradilan Administrasi

Pengawasan dan Peradilan Administrasi
PENGERTIAN PENGAWASAN
Pengawasan intinya diarahkan sepenuhnya untuk menghindari adanya kemungkinan penyelewengan atau penyimpangan atas tujuan yang akan dicapai. melalui pengawasan diharapkan sanggup membantu melaksanakan kebijakan yang telah ditetapkan untuk mencapai tujuan yang telah direncanakan secara efektif dan efisien. Bahkan, melalui pengawasan tercipta suatu kegiatan yang berkaitan erat dengan penentuan atau penilaian mengenai sejauhmana pelaksanaan kerja sudah dilaksanakan. Pengawasan juga sanggup mendeteksi sejauhmana kebijakan pimpinan dijalankan dan hingga sejauhmana penyimpangan yang terjadi dalam pelaksanaan kerja tersebut.

Konsep pengawasan demikian bahwasanya memperlihatkan pengawasan merupakan penggalan dari fungsi manajemen, di mana pengawasan dianggap sebagai bentuk investigasi atau pengontrolan dari pihak yang lebih atas kepada pihak di bawahnya.” Dalam ilmu manajemen, pengawasan ditempatkan sebagai tahapan terakhir dari fungsi manajemen. Dari segi manajerial, pengawasan mengandung makna pula sebagai:

“pengamatan atas pelaksanaan seluruh kegiatan unit organisasi yang diperiksa untuk menjamin semoga seluruh pekerjaan yang sedang dilaksanakan sesuai dengan planning dan peraturan.”
atau;
“suatu perjuangan semoga suatu pekerjaan sanggup dilaksanakan sesuai dengan planning yang telah ditentukan, dan dengan adanya pengawasan sanggup memperkecil timbulnya hambatan, sedangkan kendala yang telah terjadi sanggup segera diketahui yang kemudian sanggup dilakukan tindakan perbaikannya.”

Sementara itu, dari segi aturan manajemen negara, pengawasan dimaknai sebagai 
“proses kegiatan yang membandingkan apa yang dijalankan, dilaksanakan, atau diselenggarakan itu dengan apa yang dikehendaki, direncanakan, atau diperintahkan.” 

Hasil pengawasan ini harus sanggup memperlihatkan hingga di mana terdapat kecocokan dan ketidakcocokan dan menemukan penyebab ketidakcocokan yang muncul. Dalam konteks membangun manajemen pemerintahan publik yang bercirikan good governance (tata kelola pemerintahan yang baik), pengawasan merupakan aspek penting untuk menjaga fungsi pemerintahan berjalan sebagaimana mestinya. Dalam konteks ini, pengawasan menjadi sama pentingnya dengan penerapan good governance itu sendiri.

Dalam kaitannya dengan akuntabilitas publik, pengawasan merupakan salah satu cara untuk membangun dan menjaga legitimasi warga masyarakat terhadap kinerja pemerintahan dengan membuat suatu sistem pengawasan yang efektif, baik pengawasan intern (internal control) maupun pengawasan ekstern (external control). Di samping mendorong adanya pengawasan masyarakat (social control).

Sasaran pengawasan ialah temuan yang menyatakan terjadinya penyimpangan atas planning atau target. Sementara itu, tindakan yang sanggup dilakukan adalah:
  • mengarahkan atau merekomendasikan perbaikan;
  • menyarankan semoga ditekan adanya pemborosan;
  • mengoptimalkan pekerjaan untuk mencapai sasaran rencana.
Pada dasarnya ada beberapa jenis pengawasan yang sanggup dilakukan, yaitu:
a. pengawasan intern dan pengawasan ekstern
Pengawasan intern ialah pengawasan yang dilakukan oleh orang atau tubuh yang ada di dalam lingkungan unit organisasi yang bersangkutan.” Pengawasan dalam bentuk ini sanggup dilakukan dengan cara pengawasan atasan eksklusif atau pengawasan menempel (built in control) atau pengawasan yang dilakukan secara rutin oleh inspektorat jenderal pada setiap departemen dan inspektorat wilayah untuk setiap tempat yang ada di Indonesia, dengan menempatkannya di bawah pengawasan Departemen Dalam Negeri. 

Sejak 1988-1998, pengawasan intern dikoordinasikan oleh Menteri Koordinator Ekonomi, Keuangan, dan Industri (Ekuin) dan Pengawasan Pembangunan (Menko Ekuin dan Wasbang).[1] Selain itu juga terdapat Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) yang merupakan pelaksana teknis operasional pengawasan, dibuat berdasarkan Keputusan Presiden RI No. 31 tahun 1983. 
b. pengawasan preventif dan represif;
c. pengawasan aktif dan pasif;
d. pengawasan kebenaran formil berdasarkan hak (rechtimatigheid) dan investigasi kebenaran materiil mengenai maksud tujuan pengeluaran (doelmatigheid).

Dalam kaitannya dengan keuangan negara, pengawasan ditujukan untuk menghindari terjadinya “korupsi, penyelewengan, dan pemborosan anggaran negara yang tertuju pada aparatur atau pegawai negeri.” Dengan dijalankannya pengawasan tersebut diharapkan pengelolaan dan pertanggungjawaban anggaran negara sanggup berjalan sebagaimana direncanakan.

Dalam aspek pengawasan keuangan negara, dewan perwakilan rakyat memiliki kepentingan berpengaruh untuk melaksanakan pengawasan terhadapnya. Hal demikian disebabkan “uang yang digunakan membiayai kegiatan-kegiatan negara ialah diperoleh dari rakyat.” Penjelasan Undang-Undang Dasar 1945 menegaskan: 

“Oleh lantaran penetapan belanja mengenai hak rakyat untuk memilih nasibnya sendiri, maka segala tindakan yang menempatkan beban kepada rakyat, sebagai pajak dan lain-lainnya, harus ditetapkan dengan undang-undang, yaitu dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.”

Persetujuan dewan perwakilan rakyat terhadap anggaran negara yang diajukan pemerintah bahwasanya memiliki makna pengawasan pula. Hal demikian disebabkan persetujuan yang diberikan dewan perwakilan rakyat bukan berarti membebaskan pemerintah melaksanakan segala kegiatan yang berkaitan dengan anggaran negara. Adanya pengawasan terhadap pelaksanaan anggaran negara bahwasanya diarahkan kemudian pada upaya, “menindaklanjuti hasil pengawasan, sehingga ada hukuman hukum.”

Sementara itu, pembagian macam pengawasan terbagi atas dasar pengawasan intern yang berarti “ Sementara itu, pengawasan eksternal dimaksudkan sebagai “pengawasan yang dilakukan oleh orang atau tubuh yang ada di luar lingkungan unit organisasi yang bersangkutan.”[2] Pengawasan dalam bentuk ini dilakukan oleh suatu tubuh yang ditetapkan oleh pasal 23 ayat (5) Undang-Undang Dasar 1945, yang menyatakan,“Untuk menyidik tanggung jawab ihwal keuangan negara diadakan suatu Badan Pemeriksa Keuangan, yang peraturannya ditetapkan dengan Undang-undang. Hasil investigasi itu diberitahukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat.”

Adanya forum ini dimaksudkan semoga pengawasan terhadap keuangan negara sanggup berjalan secara obyektif dan konsekuen, tanpa adanya efek dari manapun. Dalam menjalankan fungsinya, BPK sanggup menjalin kolaborasi dengan pegawanegeri pengawasan intern pemerintah dengan maksud semoga terwujud suatu “penilaian yang obyektif, sehingga hasil pemeriksaannya sanggup diterima oleh semua pihak.”[3] Konsekuensinya, sanggup BPK memperlihatkan menguji hasil investigasi yang dilakukan pegawanegeri pengawasan intern pemerintah, untuk kemudian disampaikan kepada DPR. Adapun maksud investigasi diserahkan kepada dewan perwakilan rakyat disebabkan dewan perwakilan rakyat yang memperlihatkan delegasi kepada pemerintah untuk menjalankan undang-undang APBN. Dengan demikian, sempurna sekiranya pengawasan yang dilaksanakan oleh BPK merupakan, “pengawasan ekstern, sehingga faktor obyektivitasnya yang merupakan salah satu norma dari investigasi sanggup terjamin.”[4]

Sementara itu, pengawasan preventif lebih dimaksudkan sebagai, “pengawasan yang dilakukan terhadap suatu kegiatan sebelum kegiatan itu dilaksanakan, sehingga sanggup mencegah terjadinya penyimpangan.”[5] Lazimnya, pengawasan ini dilakukan pemerintah dengan maksud untuk menghindari adanya penyimpangan pelaksanaan keuangan negara yang akan membebankan dan merugikan negara lebih besar. Di sisi lain, pengawasan ini juga dimaksudkan semoga sistem pelaksanaan anggaran sanggup berjalan sebagaimana yang dikehendaki. Pengawasan preventif akan lebih bermanfaat dan bermakna jikalau dilakukan oleh atasan langsung, sehingga penyimpangan yang kemungkinan dilakukan akan terdeteksi lebih awal

Di sisi lain, pengawasan represif ialah “pengawasan yang dilakukan terhadap suatu kegiatan sesudah kegiatan itu dilakukan.”[6] Pengawasan keuangan model ini lazimnya dilakukan pada selesai tahun anggaran, di mana anggaran yang telah ditentukan kemudian disampaikan laporannya. Setelah itu, dilakukan investigasi dan pengawasannya untuk mengetahui kemungkinan terjadinya penyimpangan.

Selain itu, pengawasan akrab (aktif) dilakukan sebagai bentuk “pengawasan yang dilaksanakan di tempat kegiatan yang bersangkutan.”[7] Hal ini berbeda dengan pengawasan jauh (pasif) yang melaksanakan pengawasan melalui “penelitian dan pengujian terhadap surat-surat pertanggungjawaban yang disertai dengan bukti-bukti penerimaan dan pengeluaran.”[8] Di sisi lain, pengawasan berdasarkan investigasi kebenaran formil berdasarkan hak (rechmatigheid) ialah “pemeriksaan terhadap pengeluaran apakah telah sesuai dengan peraturan, tidak kadaluarsa, dan hak itu terbukti kebenarannya.” Sementara, hak berdasarkan investigasi kebenaran materil mengenai maksud tujuan pengeluaran (doelmatigheid) ialah “pemeriksaan terhadap pengeluaran apakah telah memenuhi prinsip ekonomi, yaitu pengeluaran tersebut dibutuhkan dan beban biaya yang serendah mungkin.”[9]

Pengawasan intern ialah pengawasan yang dilakukan oleh unit pengawas intern organisasi yang diawasi di mana tugasnya ialah membantu fungsi pengawasan pimpinan organisasi serta membantu menyusun laporan pelaksanaan kegiatan organisasi. Pengawasan ini lazimnya dilakukan instansi pemerintahan dengan membentuk suatu organisasi khusus yang menangani secara menyeluruh pengawasan terhadap pelaksanaan anggaran negara. Konsep pengawasan ini dibutuhkan dengan maksud semoga penyimpangan pelaksanaan anggaran lebih cepat diatasi oleh unit intern yang akrab dengan organisasi tersebut.

Di dalam organisasi pemerintahan negara, Presiden yang dibuat kabinet menyelenggarakan pemerintahan berdasarkan undang-undang. Salah satu pelaksanaan pemerintahan tersebut ialah melaksanakan UU APBN, yang secara terpusat dan terintegrasi dilakukan oleh Departemen Keuangan. Guna menjalankan pengawasan terhadap keuangan negara yang dilakukan pemerintah, dibuat suatu tubuh yang khusus melaksanakan pengawasan, yaitu Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) berdasarkan Keputusan Presiden No. 31 tahun 1984 ihwal Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan (BPKP). Selain itu, di dalam pemerintahan juga dibuat banyak sekali pegawanegeri pengawasan fungsional pemerintah, baik di sentra menyerupai inspektorat jenderal pembangunan, inspektorat jenderal departemen/unit pengawasan lembaga. Juga, pengawasan fungsional pemerintahan di tingkat tempat menyerupai inspektorat wilayah tempat tingkat I dan tingkat II.[10]

Banyaknya forum pengawasan dalam struktur kelembagaan pemerintahan bahwasanya tidak mengandung efektivitas dalam proses pelaksanaannya. Hal demikian disebabkan kemungkinan terjadinya tumpah tindih sangat besar yang tanggapan adanya, “…dalam suatu waktu yang bersamaan atau dalam jangka waktu yang dekat, dua pegawanegeri pengawasan fungsional atau lebih melaksanakan investigasi terhadap suatu instansi/proyek tertentu dengan sasaran yang sama…”[11]

Sebenarnya, tumpang tindih demikian tidak akan terjadi jikalau terdapat pengelompokan atas dasar kewenangan unit pengawas intern yang ada. Sebab, sesuai dengan struktur pengawasan yang dianut dalam ICW 1925, di mana pelaksanaan APBN didasarkan atas administratief beheer dan comptabel beheer, maka pengawas intern akan membagi atas salah satu di antaranya atau kedua-duanya. Dengan kiprah investigasi yang dibedakan tersebut bahwasanya akan terdeskripsikan suatu contoh pengawasan berjenjang. Pengawasan tersebut intinya dilakukan di mana, “…aparat pengawasan yang lebih tinggi tingkatnya secara hierarkis organisatoris melaksanakan kiprah yang lebih luas pendekatannya atau lebih makro wawasannya daripada pegawanegeri pengawasan yang lebih rendah. Dengan perkataan lain, sasaran pengawasan antar-aparat pengawasan berbeda satu sama lain, tergantung mana yang lebih ekstern dan mana yang lebih intern.”[12]

Selama ini, penjenjangan pengawasan keuangan negara sepertinya belum sanggup diwujudkan secara optimal disebabkan “tidak adanya kebijaksanaan pengawasan secara nasional dan tidak adanya alat yang sanggup digunakan untuk melaksanakan koordinasi pelaksanaan pengawasan.”[13] Akan tetapi, kemudian pemerintah mengambil langkah yang sedikit maju dengan menugaskan Menteri Koordinator Ekonomi, Keuangan, dan Industri (Ekuin) untuk melaksanakan koordinasi pengawasan pembangunan (wasbang). Selain itu, Presiden memperlihatkan kiprah kepada Wapres untuk melaksanakan pengawasan pembangunan, yang salah satu penggalan di antaranya ialah mengenai pengawasan keuangan negara.

Dalam hal pengawasan intern keuangan negara, kedudukan BPKP cukup potensial untuk menjalankan kiprah mempersiapkan perumusan kebijakan pengawasan keuangan dan pembangunan. Selain itu juga menyelenggarakan pengawasan umum atas penguasaan dan pengurusan keuangan. Guna mendukung kiprah BPKP tersebut, BPKP sanggup melaksanakan investigasi setempat, meminta keterangan mengenai tindak lanjut hasil investigasi yang dilakukan BPKP atau pegawanegeri pengawas lainnya. Juga meminta keterangan pada semua pejabat yang terkait erat dengan obyek pemeriksaan. Hasil investigasi BPKP kemudian disampaikan eksklusif kepada menteri atau pejabat instansi yang diawasi.

Apabila ditelaah secara mendalam eksistensi pengawasan intern keuangan negara bahwasanya ditujukan pada upaya membantu presiden dalam bidang investigasi dan pengendalian lingkup pemerintahan negara. Sebagai kepala pemerintahan yang menjalankan fungsi pemerintahan, presiden tidak sanggup senantiasa melaksanakan pengawasan. Oleh lantaran itu, presiden meminta proteksi aparatur pemerintahan juga untuk melaksanakan fungsi pengawasan terhadap keuangan dan pembangunan. Dengan statusnya sebagai aparatur pemerintahan, yang juga pegawanegeri pengawas intern, pihaknya “tidak boleh mengeluarkan pernyataan pendapat yang sanggup dijadikan dasar bagi masyarakat umum dalam mengambil suatu keputusan.”[14]

Sementara itu, berbeda dengan BPK yang menyerahkan hasil laporan pengawasannya kepada DPR, pegawanegeri pemeriksa intern pemerintahan tidak sanggup memberikan laporan hasil pemeriksanaannya eksklusif kepada DPR, tetapi jikalau dewan perwakilan rakyat berkeinginan atas hasil investigasi BPKP, pemerintahlah yang menyampaikannya kepada DPR.[15] Hal demikian dimaksudkan semoga sanggup dibedakan posisi investigasi BPK dan BPKP semoga tidak terjadi kesalahkaprahan dalam proses penilaian kinerja pelaksanaan APBN oleh DPR.

D.2 Pemeriksaan Ekstern
Pengawasan ekstern ialah investigasi yang dilakukan oleh unit pengawasan yang berada di luar unit organisasi yang diawasi. Dalam hal ini di Indonesia ialah Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), yang merupakan forum tinggi negara yang terlepas dari efek kekuasaan manapun. Dalam menjalankan tugasnya, BPK tidak mengabaikan hasil laporan investigasi pegawanegeri pengawasan intern pemerintah, sehingga sudah sepantasnya di antara keduanya perlu terwujud harmonisasi dalam proses pengawasan keuangan negara. Proses harmonisasi demikian tidak mengurangi independensi BPK untuk tidak memihak dan menilai secara obyektif kegiatan pemerintah.

Dalam menjalankan kiprah pengawasan keuangan negara, beberapa pandangan dikemukakan bahwa BPK tidak selayaknya melaksanakan kontrol atas semua bentuk keuangan negara, termasuk di dalamnya kekayaan negara. Akan lebih bermakna jikalau BPK melaksanakan fungsi pengawasan keuangan yang bersifat “makro strategis” yang memiliki dampak sosial hemat yang luas.”[16] Konsekuensinya, BPK tidak perlu bersusah payah melaksanakan pengawasan keuangan negara dengan rentang yang tidak terbatas. Akan tetapi, cukup pada pengujian atas hasil investigasi keuangan yang dilakukan pegawanegeri intern pengawas pemerintah dan pengawasan terhadap pelaksanaan APBN.

Hasil investigasi BPK yang ‘diberitahukan’ kepada DPR, bahwasanya mengandung makna yuridis yang kurang tegas dipandang dari pemakaian istilahnya. Dengan demikian, perlu ada perubahan kata ‘diberitahukan’ menjadi ‘dilaporkan’ kepada DPR.[17] Hal demikian juga akan membawa dampak psikologis kepada dewan perwakilan rakyat untuk segera menindaklanjuti temuan investigasi dan pengawasan BPK, sehingga sanggup dilaksanakan sebagaimana mestinya. Pelaksanaan tindak lanjut ini dilakukan secepat mungkin untuk menuntaskan dilema dan mencegah penyimpangan yang akan merugikan posisi keuangan negara. Apabila dalam temuan investigasi terdapat indikasi terjadinya penyelewengan, laporan tersebut sanggup disampaikan kepada Kejaksaan Agung untuk ditindaklanjuti sesuai dengan mekanisme hukum.

CATATAN KAKI;
[1]Koordinasi pengawasan pada Kabinet Pembangunan VII (Maret-Mei 1998) dan kabinet Reformasi Pembangunan (Mei 1998-Oktober 1999), diserahkan kepada Menteri koordinator yang khusus menangani pengawasan pembangunan dan aparatur negara, yaitu Menko Wasbang dan PAN.
[2]Sumosudirjo, Op.cit., hal. 216.
[3]Sekretariat Jenderal BPK, Op.cit., hal. 88.
[4]Sumosudirjo, Op.cit., hal. 218.
[5]Ibid., hal. 216.
[6]Ibid.
[7]Ibid.
[8]Ibid.
[9]Ibid.
[10]Mengenai penyebutan tingkat I dan tingkat II sejalan dengan dibentuknya UU No. 22 tahun 1999 ihwal Pemerintahan Daerah, istilah tersebut dihapuskan. Dengan demikian, nama inspektorat wilayah tempat tingkat I dan tingkat II menjadi inspektorat tempat propinsi dan inspektorat tempat kabupaten/kotamadya.
[11]Gandhi, Op.cit., hal. 46. Lebih lanjut disampaikan bahwa tumpang tindih dalam pelaksanaan pengawasan intinya merupakan pemborosan, baik ditinjau dari sudut pengawas maupun dari sudut yang diperiksa. Bahkan terdapat kemungkinan, adanya instansi yang tidak diperiksa.
[12]Dani Sudarsono, “Interaksi Eksternal Auditor Pemerintah dan Internal Auditor Pemerintah: antara Harapan dan Kenyataan,” (makalah yang disampaikan dalam Seminar Reinventing Auditor Internal Pemerintah yang diselenggarakan Pusat Pengembangan Akuntansi dan Keuangan, Jakarta 7 Juni 2000), hal. 2.
[13]Gandhi, Op.cit., hal. 49.
[14]Gandhi (2), “Sistem Pemeriksaan Keuangan Negara,” (Makalah yang disampaikan dalam lokakarya “Reformasi Sistem Pengelolaan Keuangan Negara, Jakarta, 17 Mei 2000), hal. 4.
[15]Ibid., hal. 5.
[16]Atmadja (6), Op.cit., hal. 263.
[17]Ibid.
Buat lebih berguna, kongsi:
close